三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提到政策性金融機構,這也意味著我國20年來未曾做過“大手術”的政策性金融體系可能進入改革期。事實上,政策性金融機構的職能定位、業務重點和股權結構具有依法動態調整的特點和要求,這在國際上是慣例。調整的依據之一就是提高經營效率,集中業務範圍,消除“四面出擊”現象,避免各家政策性金融機構業務重疊,另外就是避免與樂高商業性金融機構競爭。此外,還要根據經濟形勢的變化調整業務重點。

從本身存在的問題看,目前我國政策性金融體系也亟待改革。首先,隨著我國經濟進入轉型期,經濟增長驅動力發生轉移,如傳統的“三駕馬車”之一的出口在未來對經濟增長的貢獻將趨於下降,旨在推動我國出口戰略融資支持的進出口信貸銀行、中國出口信用保險公司需要實現戰略轉型或退出;其次,政策性銀行的業務範圍與國民經濟薄弱環節存在錯位元元元,需要重新定位;再次,政策性金融與商業性金融存在競爭和交叉,不利於市場公平競爭、厘清政府與市場責任和規避道德風險;四是,國民經濟薄弱環節沒有得到有效融資支持,薄弱的依舊薄弱、新的薄弱環節沒有被覆蓋;最後,原有的政策性金融機構有利用資金來源和政策優勢,尋求自身利益的道德風險傾向。

當前,在推進新型城鎮化、加速金融市場化改革、解決政府債務難題、破解財政收支困境的背景機器人下,推進我國政策性金融體系的重構更具有緊迫性。7月31日,國務院常務會議提出,加強城市基礎設施建設的9個方面重點(如地下管網建設和改造、污水和生活垃圾處理、生態環境等)。近年來,上述9方面已經暴露出老化、供給不足和承載力亟待提高的問題,成為“城市病”和城市災害高發的領域。未來,在城市化快速推進下,這些問題可能還將繼續惡化和爆發,亟待全盤考慮和解決。在地方政府債務居高不下、市政債全面上線的配套改革難以在短期內推進,並且無法隔離其與融資平臺和土地擔保現狀等情況下,可行的選擇之一就是重構政策性金融體系,或者新建城市基礎設施開發銀行,或者重新定位國開行的職能,回歸其在城市(鎮)開發方面的主要責任。對於後者,考慮其商業化改革的現實,可選擇在其內部分設立國家帳戶和銀行帳戶,在兩類業務之間建立嚴格的防火牆,國家帳戶完全用於城市(鎮)開發。

筆者認為,應改組農發行和進出口信貸銀行、出口信用保險公司。農發行傳統的糧棉收購和儲備貸款、扶貧貸款等業務與農業產業化、集體土地流轉金融支持等新的業務分賬經營,通過防火牆隔離,前者繼續實行資金完全封閉運行的模式,後者探索財政部分貼息下的市場化運營和補償模式;進出口信貸銀行除堅持傳統的向機電產品、成套設備、高新技術以及船舶等資本性貨物出口貸款外,重點之一要轉向科技開發銀行,支援風險投資(VC)、中小科技類企業貸款、科技創新研發融資等;對於出口信用保險公司,要貫徹三中全會提出的“完善保險經濟補償機制,建立巨災保險制度”的精神,重點向政策性農業保險、存款保險、融資擔保等政策性保險空白的領域轉變。

另外,將各地的住房公積金中心改組為政策性住房銀行。在國外政策性金融機構改革和私有化的浪潮中,政策性住房銀行始終存在,如美國從上世紀30年代的專業性住房金融機構儲貸協會到80年代以來的“兩房”,日本從上世紀50年代的住宅金融公庫(住宅抵押一級市場)到本世紀初的住宅金融支持機構(住宅抵押二級市場流動性支持)等。從歷史上看,我國住房公積金發揮的是政策性住房金融的作用。但是,在利率市場化、期限錯配風險加劇和商業銀行市場化改革的背景下,商業銀行房貸緊縮將是趨勢性的,而城鎮化加速,包括新增和住房更新在內的住房需求將繼續增長,這些都亟待通過職能重定來改組住房公積金中心為政策性住房銀行。

值得注意的是,在經濟增長淡化、改革提速、營改增推進的背景下,政府財政收入將呈現下滑趨勢,而財政赤字增長空間也有限,未來剛性增長的財政支出可以部分通過政策性金融機構來實現,這不僅可以避免以往政府支出與土地財政、融資平臺道德風險的通道無法隔離的現實,而且可以通過金融機構的獨立核算來實現經濟和社會效益的協調

政策性金融體系亟待重構

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